Новый Макиавелли - Джонатан Пауэлл Страница 28

Джеральд Кауфман сравнивает секретариат Кабинета министров с «феррари», а госдепартаменты вроде МИДа или Министерства окружающей среды — с тяжеловесным «хамбером». Сравнение правомочно, если говорить о «феррари» старинной модели и вдобавок поломанном. Мы больше десяти лет бились, а секретариат Кабинета министров как не был командой, так ею и не стал, центром контроля и коммуникаций для правительства в целом по-прежнему не является — к глубокому удовлетворению отдельных госчиновников. Эти госчиновники полагают, что между министерствами должен находиться этакий рефери, гарант честной игры, посредник для заключения межминистерских соглашений. Проблема в том, что данное отношение обусловливает «подход наименьшего общего знаменателя». Правительству дозволено делать лишь то, против чего не возражает ни одно из министерств; тогда как ядро правительства должно бы ставить цель, а секретариат Кабинета министров — координировать усилия по ее достижению.

Еще когда мы были в оппозиции, ваш покорный слуга навлек на себя кучу неприятностей — высказался в том смысле, что от феодализма пора бы уже нам перейти к системе Наполеона. Я согласился на проведение неофициального семинара для юристов и госчиновников под председательством Питера Хеннесси — но по чьему-то злому умыслу мои слова просочились в прессу. Таблоиды, питающие рудиментарную ненависть к «старику Бони», умудрились интерпретировать мою скромную метафору в том смысле, что мне желательно офранцузить британцев; впрочем, я продолжаю считать аналогию с феодалами и Бонапартом весьма уместной. Британская система правления — по сути, феодальная, с засильем баронов (министров Кабинета), располагающих армией и денежными фондами (госчиновниками и бюджетом). Чиновники выражают своим феодалам вассальские верноподданические чувства, а в действительности они — сами себе хозяева. Премьеру же почти невозможно добиться согласия в правительстве и слаженной работы последнего. В арсенале у премьера всего одно копье, да и то весьма тупое, — это право нанимать и увольнять. Я подчеркивал: если лейбористское правительство намерено преуспеть в исполнении обещаний, нельзя полагаться на старые методы. Нам, говорил я, нужно больше согласованности в центре — как для политического развития, так и для выполнения обещаний.

Макиавелли, кстати, тоже считал, что есть две взаимоисключающие системы — либо «государь правит в окружении слуг, которые милостью и соизволением его поставлены на высшие должности и помогают ему управлять государством», либо «государь правит в окружении баронов, властвующих не милостью государя, но в силу древности рода. Бароны эти имеют наследные государства и подданных, каковые признают над собой их власть и питают к ним естественную привязанность». Макиавелли делает противопоставление: «Там, где государь правит посредством слуг, он обладает большей властью, так как по всей стране подданные знают лишь одного властелина; если же повинуются его слугам, то лишь как чиновникам и должностным лицам, не питая к ним никакой особой привязанности», в то время как король Франции «окружен многочисленной родовой знатью, привязанной и любимой своими подданными и сверх того наделенной привилегиями, на которые король не может безнаказанно посягнуть» [62]. С точки зрения Макиавелли, в том случае, если необходимы практические действия, первая система куда эффективнее второй. Именно в этом смысле я призывал «держаться середины трассы», а секретариат Кабинета министров настаивал на системе магистральных линий передачи между волей ядра правительства и реальными действиями департаментов.

Одна из проблем, конечно, заключается в том, что Номер 10 и секретариат Кабинета министров — это еще не все ядро. Имеется также Казначейство; оно распределяет бюджет и ставит департаментам отдельные задачи. Центральная власть расколота, две половины ядра зачастую не могут достигнуть согласия в постановке задач, департаменты без труда их стравливают. Поэтому-то в январе 1998 года я предложил сформировать в ядре правительства Административно-бюджетное управление, как в США и ряде европейских стран. Тот отдел Казначейства, что отвечает за государственные расходы, тогда отколется и объединит усилия по управлению с секретариатом Кабинета министров. В результате получится эффективный аппарат в самой сердцевине правительства; аппарат, сочетающий выполнение финансовых и управленческих задач. Что за контраст с Номером 10 и Казначейством, которые ставят перед правительством противоречивые задачи! Возглавлять новый орган будет могущественный генеральный секретарь Кабинета.

Мы эту идею тогда не внедрили — главным образом потому, что внедрение привело бы к битве с Гордоном Брауном, который был очень занят — пытался превратить Казначейство в свой собственный гигантский политический блок. Браун ни за что не уступил бы контроль над государственными расходами. К теме мы вернулись в 2005 году; секретарь Кабинета проделал даже начальную подготовительную работу по расколу Казначейства — но идею снова пришлось оставить — из страха плеснуть бензину на слабый огонек, на котором еле булькал наш конфликт с Гордоном Брауном. Вполне понятно, что Гордон Браун и Эд Болле сами рассматривали эту идею, едва получили власть, — но также не стали биться над ее претворением в жизнь. Когда настанут более спокойные времена, какой-нибудь мудрый премьер-министр обязательно вернется к нашей идее — если, конечно, пожелает усилить эффективность правительства.

Из-за слабости секретариата Кабинета министров мы за десять лет правления Тони упустили целый ряд возможностей сформировать отдельный премьерский департамент. Имелись аргументы в пользу более просторного офиса для премьера, с соответствующими служащими и бюджетом, в пользу наделения его полномочиями спорить с департаментами. В первый раз мы попытались внедрить идею в феврале 1999 года — и Ричард Уилсон не замедлил пригрозить собственной отставкой. Боясь, что мы уже, тайком, формируем премьерский департамент, в следующем месяце Уилсон пошел еще дальше — отказал нам в просьбе взять в Номер 10 дополнительных сотрудников. Два года спустя, как раз перед выборами 2001-го, он предложил слить секретариат Кабинета министров и секретариат премьера в один департамент. Это давало Уилсону возможность стать моим непосредственным начальником; все обитатели Номера 10 были бы тогда интегрированы в различные подразделения секретариата Кабинета министров. Помню, Уилсон опрашивал народ на Даунинг-стрит — кто остается после выборов, а кто уходит. Тони к его предложению никогда серьезно не относился — его куда сильнее занимало освещение премьерского секретариата в радикальной газете Джона Бирта (Бирт на Даунинг-стрит был советником по стратегии). Неудивительно, что Тони не потрудился сообщить Ричарду Уилсону, кто именно довел до ума его грандиозный план. В конце концов поделиться с Уилсоном этой информацией пришлось вашему покорному слуге. Я рассказал, что в действительности мы намерены делать после выборов 2001 года. Уилсон, как бы это помягче выразиться, огорчился. Особенно его задело, что мы перемещаем глав Европейского секретариата и секретариата по внешней политике, доселе пребывавших в секретариате Кабинета министров, на Даунинг-стрит, 10, и назначаем их советниками премьер-министра. Уилсон обвинил нас в искажении конституции. Впрочем, оправившись от потрясения, связанного с браковкой его идей, он все же смирился.