"Спящий институт". Федерализм в современной России и в мире - Андрей Захаров

В декабре 1993 года Россия приняла первую посткоммунистическую Конституцию, статья 1 которой провозглашала ее «демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления». Хотя в ельцинский период (1991–1999) в стране действительно существовала «федерация», до полноценного федерализма ей было очень далеко. Вместе него утвердилась крайне асимметричная и «договорная» форма федерализма, взаимоотношения центра и регионов оказались предельно политизированными и персонализированными, а верховенство права и конституционализм постоянно ставились под вопрос. После того как в 2000 году президентом стал Владимир Путин, мы оказались свидетелями фронтальной атаки верховной власти на теорию и практику федерализма, а также инициируемой ею рецентрализации. В итоге главным вызовом для российского государства сегодня выступают не превращение страны в конфедерацию или ее распад по линиям этнического размежевания, как это было в эпоху Бориса Ельцина, а свертывание федерализма и насаждение централизованной и унитарной модели, произведенные тандемом Дмитрия Медведева и Владимира Путина.

Согласно классическому определению, которое предложил Рональд Уоттс, в федерациях «1) федеральный и региональный уровни власти не находятся в отношении конституционной субординации относительно друг друга, то есть каждый из них обладает суверенными полномочиями, санкционируемыми конституцией, а не другим уровнем власти; 2) каждый из уровней, отправляя законодательные, исполнительные и налоговые полномочия, непосредственно взаимодействует с населением; 3) каждый уровень власти напрямую избирается гражданами» [1]. Некоторые специалисты подчеркивают также территориальные основания федераций. Так, с точки зрения Эдварда Гибсона, «в основе федерализма как системы лежит убеждение в том, что власть должна быть разделена между центральным правительством и правительствами регионов и что представительство народа должно уравновешиваться представительством территорий» [2]. На то же обстоятельство обращает внимание и Престон Кинг. По его мнению, отличительной особенностью федерализма «выступает не тот факт, что “народ” рассматривается здесь в качестве суверена, но то, что выражение этой суверенности связывается с признанием региональных, территориальных образований. В федерациях “народ”, с одной стороны, рассматривается как единое целое, но, с другой стороны, он же предстает совокупностью различных составляющих. Народ как единое целое есть нация; народ как множественность есть сочетание отдельных регионов, составляющих страну» [3].

Более того, как заявляет Дэниэл Элазар, «сущность федерализма следует искать не в определенном наборе институтов, а в институционализации конкретного типа взаимоотношений, складывающихся между участниками политической жизни» [4]. Иначе говоря, необходимо учитывать, что федерализм – это и структура, и процесс. Следовательно, федерацию в полной мере можно воплотить только в демократической политии, которую отличают сильное гражданское общество и правовая культура, включающая принятие множественной лояльности, терпимость к разнообразию, взаимное сдерживание и самоограничение в преследовании тех или иных целей, приверженность переговорам как методу разрешения конфликтов и готовность к переменам [5].

Происхождение федеративного государства, а также специфические пути и способы, с помощью которых оно формировалось, имеют решающее значение для того, каким образом будет распределяться власть в федерации. Как замечает Гибсон, «предшествующее развитие предопределяет последующие траектории федеральных систем» [6]. Так, федерации, выросшие из низовых соглашений и договоров, склонны предоставлять своим субъектам больший объем полномочий, нежели те, которые, подобно Российской Федерации, возникли в процессе межэлитного торга.

Российское государство, возникшее в конце 1991 года на обломках Советского Союза, унаследовало ярко выраженную авторитарную политическую культуру и слабое гражданское общество. Более того, ельцинское руководство не имело за плечами федералистской традиции, на которую можно было бы опереться в переходный период. Хотя Конституция СССР 1977 года провозглашала Советский Союз «единым, союзным, многонациональным государством, образованным на основе принципа социалистического федерализма» (статья 70), и гарантировала пятнадцати республикам право на суверенитет (статья 76) и сецессию (статья 72), то были исключительно бумажные права. В СССР федерализм всегда оставался подделкой. На деле партийно-государственные органы функционировали на принципах «демократического централизма», нижестоящие административные уровни подчинялись вышестоящим уровням, а вся эта система централизованно контролировалась из Москвы.

Исследователи федерализма не раз подчеркивали позитивную корреляцию между федерализмом и демократией. Роберт Дэниэлс, в частности, полагает, что, «распределяя полномочия, федерализм ограничивает произвол, причем как в центре, так и на местах. Рассредоточивая ответственность, он создает механизм, позволяющий сдерживать локальные конфликты и злоупотребления. Он представляет собой школу демократии, вполне буквально приближая власть к народу» [7]. Однако влияние федерализма на демократизацию неоднозначно. Согласно Гибсону, в Латинской Америке «федерализм способствовал демократическому транзиту, предоставляя местные площадки, с которых бросался вызов централизованному авторитарному правлению. …Но в период демократической консолидации в Бразилии те же институциональные структуры, которые ранее поддерживали региональное сопротивление диктатуре в центре, позже обеспечивали противодействие демократически избранным правительствам» [8].